فصل اول: مقدمه و بیان مسئله
1-1- مقدمه
نظام بودجه ریزی یکی از خرده نظام های موجود در یک نظام اقتصادی، سیاسی و اجتماعی و به عنوان یک موجود زنده می باشد که وظیفه انتقال خون حیات بخش درآمدهای دولت به اجزای مختلف جامعه و اقتصاد را بر عهده دارد. به همین دلیل هر گونه اختلال، گرفتگی و بیماری در این شریان، کل پیکره کشور را با بحران مواجه می کند. از آنجاییکه نظام های سنتی بودجه ریزی تنها به دنبال کنترل این است که مبالغ بودجه ای “کجا” و “چگونه” هزینه می شود در پی این نبوده است که این هزینه ها برای “چه اهدافی” انجام می شود.در حالیکه در دنیای امروز بودجه ریزی به صورت ابزار کارآمد جهت مدیریت صحیح دولت و بخش عمومی به شمار می آید آگاهی مدیران و تصیم سازان سطوح خرد و کلان از شیوه های نوین بودجه ریزی علاوه بر استفاده عقلایی از منابع و تخصیص بهینه آن، بستر مناسبی برای رشد و کارایی در دستگاه ها و سازمان های دولتی فراهم می سازد و علاوه بر ارتقاء کارایی، از اسراف و تبذیر اموال عمومی جلوگیری نموده و توزیع عادلانه و مطلوب منابع ملی را به دنبال خواهد داشت. از این رو امروزه تقاضا نسبت به استفاده از ابزارها و رویکردهای نوین مدیریتی از قبیل مدیریت فرآیند ها، مدیریت کیفیت، ارزیابی و مدیریت عملکرد و نظایر آن که غالبا مورد استفاده بخش خصوصی بود در دولت ها قوت و قدرت گرفته است ورویکردهای خروجی محوری، شهروند محوری و بازار گرایی که رویکرد های بخش خصوصی است جایگزین رویکردهای بخش دولتی یعنی فرآیند محوری، بوروکراسی مداری انحصار گردیده و شاکله مدیریت دولتی نوین را به وجود آورده است. لذا از جمله نظام های بودجه ریزی که در اکثر کشورهای توسعه یافته و درحال توسعه با توجه به تحولات محیطی، تغییر رویکردها و الزام تفکر سیستمی در طراحی و اجرای نظام های مدیریتی و اقتصادی مورد استفاده قرار گرفته است، نظام بودجه ریزی عملیاتی است(حسن آبادی و نجار 1387).
بودجه ریزی عملیاتی، نمایشی است که اهداف استراتژیک و بلند مدت را به نحو شفاف به اهداف عملیاتی سالانه سازمان ها و نیز به هزینه های مربوط به دستیابی به این اهداف پیوند می دهد. در چارچوب بودجه ریزی عملیاتی، بخش های مختلف اداری براساس استانداردهای مشخص تحت عنوان شاخص های عملکرد پاسخگو هستند و مدیران در تعیین شیوه نیل به نتایج از اختیار عمل بیشتری برخوردارند. از طرف دیگر در چارچوب چنین شیوه ای امکان مشارکت سیاست گذاران، مدیران و حتی شهرو ندان در قالب برنامه های راهبردی، اولویت های هزینه ای و ارزیابی عملکرد فراهم می گردد(حسن آبادی و نجار 1387).
با این وجود بودجه ریزی در ایران به رغم جایگاه ممتاز برنامه ریزی و اهمیتی که بودجه در تهیه و اجرای برنامه های عمرانی دارد. ابزاری ناکارآمد است. تهیه و تصویب بودجه برا ی هر دوره مالی، توان قابل توجهی از نیروهای کارشناسی دستگاه ها را به خود اختصاص می دهد و بحث های گسترده ای را بین قوای اجرایی و قانون گذاری مطرح می کند. در مقایسه با دگرگونی های بسیاری که طی دهه های اخیر در مفاهیم و ماموریت های بودجه در اداره امور عمومی کشور ها پدید آمده است.سازمان دهی،مدیریت تهیه و اجرای بودجه در ایران در نیم قرن به مسئله پیچیده و دشواری در مدیریت بخش عمومی مبدل شده است که پیامد های نامطلوب و رو به تزاید خود را به دولت تحمیل می کند و علی رغم تاکید مواد 138 و 144 قانون برنامه سوم و چهارم توسعه اقتصادی کشور از سال 1381 مبنی بر اجرای بودجه ریزی عملیاتی آنچه در عمل اتفاق افتاده صرفا به تغییر طبقه بندی اقلام درآمدی و هزینه ای خلاصه شده و در اجرا چندان تغییراتی ایجاد نشده است(احمدی 1387).
2-1- بیان مساله و اهمیت پژوهش:
پژوهش ها نشان می دهد که در بیشتر کشورهای با سطح درآمد متوسط، بیش از پنج درصد تولید ناخالص داخلی و 5 تا 10 درصد از هزینه‌های دولت به بخش سلامت اختصاص یافته است(ابوالحلاج رمضانیان1390). این در حالی است که تا زمانی که زیر ساختهای مناسب برای استفاده اثر بخش از منابع و بویژه منابع مالی وجود نداشته باشد کارآمدی، اثربخشی، ارزیابی و نظارت بر این منابع امکان پذیر نخواهد بود، و حتی افزایش پیوسته اعتبارات مالی نیز در حل مشکلات سیستم سودمند واقع نخواهد شد(باباجانی 1385).از این رو نظام بودجه ریزی به عنوان یکی از خرده نظام های مدیریتی و اقتصادی در نحوه تخصیص منابع همواره مورد توجه دولت ها و سازمان ها بوده است (سعیدی و مزیدی 1385). به طوری که دهه گذشته با پیشرفت های نظری و کاربردی در فرآیندهای بودجه ریزی همراه بوده است. از این رو اکنون در نظام ملی اقتصادی پیش رو، بودجه به عنوان مهم ترین ابزار هدایت و تخصیص بهینه منابع در جهت دستیابی به اهداف توسعه تبدیل شده است. دوران گذر از بودجه ریزی سنتی و متداول به بودجه بندی عملیاتی سرآغازی است برای شفاف سازی هزینه ها و انجام اصلاحات ساختاری و منطقی ساختن نقش دولت در فعالیت های اقتصادی و فرهنگی است. به عبارت دیگر تدابیری که دولت برای حل مسائل اقتصادی و اجتماعی اتخاذ می کند، در بودجه انعکاس می یابد. در واقع بودجه شکل خلاصه شده ای از چگونگی برنامه ریزی، سازمان دهی، هدایت و کنترل روندهای مالی دولت است که از پشتوانه فکری منسجم و ارگانیک تخصیص منابع مالی و غیر مالی محدود در مقابل نیاز های نامحدود در سطح کلان برخوردار است(سعیدی و مزیدی 1385). ایده بودجه ریزی عملیاتی در ایران، از اوایل دهه 1380 ، در ادبیات بودجه اى مطرح شد و در عمل نیز ابتدا در بودجه هاى سنواتى مورد توجه قرار گرفت و در سال هاى بعد، در قوانین فرادستى مطرح شد. در بند “ر” تبصره ” 1″ قانون بودجه 1382 کل کشور، مقرر شده سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور در راستاى اصلاح نظام بودجه نویسى نسبت به عملیاتى کردن بودجه، اصلاح نظام برآورد درآمدها و هزینه ها براى سال 1383 ، براى تمام دستگاه هاى اجرایى و شرکت ها و سازمان هایى که شمول قوانین و مقررات عمومى بر آنها، مستلزم ذکر نام است، عمل نموده و توزیع اعتبارات مربوط به هزینه ها را بر اساس نیاز دستگاه ها و فعالیت هایى که صورت مى گیرد، انجام دهد(پناهی 1389، طاهر پور و همکاران1390).
این موضوع عیناً در بند “ز” تبصره ” 1″ قانون بودجه 1383 نیز تکرار گردید:سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشوردر راستاى اصلاح نظام بودجه نویسى نسبت به عملیاتى کردن بودجه، اصلاح نظام برآورد درآمد ها و هزینه ها براى سال 1384 براى تمام دستگاه هاى اجرایى و شرکت ها و سازمان هایى که شمول قوانین و مقررات عمومى بر آنها، مستلزم ذکر نام است عمل نموده و توزیع اعتبارات مربوط به هزینه ها را بر اساس نیاز دستگاه ها و فعالیت هایى که صورت مى گیرد، انجام دهد. مواد 138،137 و 144 در در فصل “نوسازى دولت و ارتقاى اثربخشى حاکمیت قانون” قانون برنامه چهارم توسعه دولت، درباره احصاى امور حاکمیتى به منظور افزایش بهره ورى و بودجه ریزى عملیاتى بود(پناهی 1389، طاهر پور و همکاران1390).
در تبصره هاى قانون بودجه 1384 ، موضوع بودجه ریزى عملیاتى مسکوت گذاشته شد و الزامى براى هیچ دستگاهى تعیین نشد. در قانون بودجه سال 1385 نیز در هیچ تبصره اى، درباره بودجه ریزى عملیاتى بحث نشده است، ولى تلاش شده است که اعتبار دستگاه ها، در جدول اعتبارات دستگاه هاى اجرایى، بر اساس شاخص هایى نظیر “واحد”، “مقدار” یا “هزینه واحد” (به عنوان یگانه نمود عملیاتى کردن بودجه) بیان شود. قانون بودجه سال 1386 نیز همانند بودجه سال 1385 ، اقدامات محسوسى را درباره بودجه ریزى عملیاتى شامل نمى شد و دقیقاً به صورت بودجه سال 1385 ، تنظیم شد که همان ایراد هاى بودجه سال 1385 ، بر آن نیز وارد بود. قانون بودجه سال 1387 (با توجه به لایحه تقدیمى دولت) نسبت به قوانین بودجه سنواتى، تغییرات گسترده اى کرده بود، گرچه در آن درباره عملیاتى کردن بودجه صحبت نشده است، ولى با تجمیع ردیف ها، اختیارات گسترده به مدیران در سطوح مختلف، به ویژه به دستگاه هاى اصلى اعطاء شده بود. گرچه این نوع اختیار، جزءالزام هاى بودجه ریزى عملیاتى محسوب مى شود، ولى این ویژگى، با تعریف و تعیین شاخص هاى دقیق عملکردى همراه نبود. قانون بودجه سال 1388 ، زمانى تنظیم گردید که قانون مدیریت خدمات کشورى، تصویب شده بود. بر اساس ماده ( 16 ) قانون مذکور، دستگاه هاى اجرایى موظف هستندبه منظور افزایش بهره ورى و استقرار نظام کنترل نتیجه و محصول و کنترل مراحل انجام کار واعطاى اختیارات لازم به مدیران، اقداماتى مانند تعیین قیمت تمام شده فعالیت ها و خدمات، تعیین شاخص هاى هدفمند و نتیجه گرا و استانداردهاى کیفى خدمات و نظارت بر کنترل کمیت و کیفیت خدمات، انعقاد تفاهم نامه با مدیران واحدهاى مجرى و اعطاى اختیارات لازم را براى پیشنهاد جابجایى فصول و برنامه اى اعتبارات انجام دهند(پناهی 1389، طاهر پور و همکاران1390).
بر اساس لایحه برنامه پنجم توسعه در قالب فصل نهم ماده 195 ، دولت ملزم است تا پایان سال دوم برنامه، به تدریج زمینه هاى لازم را برای تهیه بودجه با روش عملیاتی، در همه دستگاه هاى اجرایی ایجاد کند، به نحوی که لایحه بودجه سال دوم برنامه، با روش مذکور تدوین شود و به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردد. در بند “الف” ماده ( 24 ) نیز بیان شده است که هزینه سرانه تربیت نیروى انسانى متخصص مورد تقاضاى دولت و هزینه هاى خدمات پژوهشى، فناورى مورد حمایت در چارچوب بودجه ریزى عملیاتى براى هر دانشگاه و مؤسسه آموزشى، پژوهشى و فناورى محاسبه و به طور سالیانه تأمین گردد در نهایت، در بند ” 32 “، بر سیاست هاى کلى برنامه پنجم، مجدداً تأکید شده است(پناهی 1389، طاهر پور و همکاران1390).
براي دانلود متن کامل پايان نامه اينجا کليک کنيد.
نظرات شما عزیزان:
تبادل لینک هوشمند